Аналіз статусу мілітарної допомоги США Україні

[Wednesday]

У липні 2023 року відомий аналітик та політичний оглядач Андрій Іларіонов опублікував аналіз мілітарної допомоги США Україні. Цей аналіз використовує виключно офіційні дані уряду США і надає читачам найповніші та найточніші оцінки американської допомоги Україні у сфері безпеки — як виділеної, санкціонованої, законтрактованої, так і наданої станом на 1 липня 2023 року.

На нашу думку, ці матеріали будуть корисними і цікавими для широкого загалу в українському перекладі, оскільки вони чітко проясняють такі аспекти в контексті обговорення мілітарної та іншої допомоги США Україні, як:

1) Ключова термінологія

2) Існуючі законодавчі акти

3) Програми та потоки фінансування допомоги

4) Статус надання допомоги як в цілому, так і по кожному потоку фінансування

5) Об"єм мілітарної допомоги Україні у порівнянні з іншими країнами.


Внизу наводиться переклад тексту аналізу з англійської на українську мову.

У підготовці цієї публікації були використані такі матеріали:

Five Numbers to Remember About U.S. Aid to Ukraine: Security Assistance to Ukraine Lags Far Behind Congressional Commitment

Пять главных цифр военной помощи США Украине: 49 – 40 – 17 – 6 – 0

Украина. Военная помощь в цифрах: факты против домыслов

[Wednesday]

Центр безпекової політики

Липень 2023

П'ять цифр про допомогу США Україні: Безпекова допомога Україні значно відстає від зобов'язань Конгресу

Автор: Андрій Іларіонов

ОСНОВНІ ВИСНОВКИ

• Щоб оцінити безпекову допомогу Росії з боку США за останні 16 місяців агресії проти України, треба запам'ятати п'ять основних (округлених) чисел: 49 – 40 – 17 – 6 – 0.

Станом на 1 липня 2023 року:

- Конгрес виділив Україні приблизно 49 мільярдів доларів на допомогу у сфері безпеки

- з 49 мільярдів доларів, виділених Конгресом, адміністрація Байдена санкціонувала безпекову допомогу Україні на 40 мільярдів доларів;

- відбулося фактичне постачання безпекової допомоги США на територію України на 17 мільярдів доларів;

- Пентагон замовив виробників для виробництва оборонної продукції для України у найближчі місяці та роки на 6 мільярдів доларів;

- адміністрація Байдена використала 0 доларів США з Закону про лендліз на захист демократії в Україні, прийнятого Конгресом США та підписаного президентом Байденом 9 травня 2022 року.

[Wednesday]

Вступ

Величина військової допомоги США Україні, починаючи з 24 лютого 2022 року, стала предметом завищених очікувань та цинічних спекуляцій, жертвою навмисної пропаганди та витонченої дезінформації. Оцінки цієї допомоги значно відрізняються залежно від правового статусу сприяння, охоплення допомоги та включення до неї різних видів поставок, авторів та інституційних спонсорів оцінок, а також дат, до яких такі оцінки відносяться. Практично всі широко використовувані оцінки схильні до неточностей і помилок, а деякі - також навмисних спотворень і відвертих маніпуляцій.

Висновки, які можна зробити з офіційних цифр, шокують. Адміністрація Байдена значно відстала від Конгресу у виділенні американських ресурсів на допомогу Україні. Допомога Україні США представляє мізерну частку від допомоги США Великобританії, Радянському Союзу та Франції у Другій світовій війні. З поки що незрозумілих причин Білий дім надав нульову допомогу по ленд-лізу.

[Wednesday]

Основні категорії військової допомоги США Україні відповідно до її правового статусу

Попередньою вимогою для аналізу даних щодо військової допомоги США України є коректна ідентифікація її правового статусу. Необхідно розрізняти такі правові рівні надання військової допомоги:

- Асигнування (appropriations) – виділення Конгресом бюджетних коштів на придбання військових матеріалів для України.

- Стелі президентських повноважень з надання допомоги (Presidential Drawdown Authority limits, PDA) – встановлення Конгресом верхніх меж (лімітів, стель) президентських повноважень щодо надання військової допомоги, в рамках яких предмети оборони можуть бути взяті зі складів та баз збройних сил США та передані Україні.

- Президентське санкціонування (presidential authorization) – використання бюджетних коштів, виділених Конгресом, органами виконавчої влади (президентом та від його імені державним секретарем та/або міністром оборони).

- Контрактація (contracting) – розміщення замовлень (переважно міністерством оборони) виробництва виробів оборонного призначення (зброя, військова техніка, боєприпаси) серед виробників.

- Доставка (delivery) – фізична доставка предметів оборони на територію України.

Частина військової допомоги США Україні надається у вигляді послуг (транспортування, ремонт, навчання, зв'язок, розвідка тощо). Надання військових послуг Україні надається на території України, США, третіх країн. Деякі з цих послуг мають вартісний вимір, а інші (наприклад, передача розвідувальної інформації) – ні.

Надання військової допомоги Україні розуміється і представляється по-різному різними учасниками цього процесу:

• З погляду Конгресу США надання військової допомоги Україні означає затвердження законопроектів про бюджетні асигнування, законодавче уточнення існуючих каналів допомоги, а також створення нових правових шляхів та каналів такої допомоги.

• З погляду адміністрації Байдена надання військової допомоги Україні – це санкціонування надання допомоги, тобто. видання виконавчих розпоряджень, за допомогою яких реалізуються повноваження, надані Конгресом адміністрації.

• З погляду України, надання військової допомоги Україні – це фактична доставка на територію країни предметів військового призначення, а також фактичне надання послуг державним органам України та їх представникам, насамперед Збройним силам України (ЗСУ).

[Wednesday]

Бюджетні асигнування на військову допомогу Україні Конгресом США через наявні канали допомоги та створення нових таких каналів

У 2022 році Конгрес США ухвалив п'ять законів, спрямованих на надання Україні військової допомоги. Два з них відносяться до 2022-го фінансового року (1 жовтня 2021 р. - 30 вересня 2022 р.), два - до 2023-го фінансового року (1 жовтня 2022 р. - 30 вересня 2023 р.) і один - до обох фінансовим рокам (2022-му та 2023-му).

Таблиця 1. П'ять законів про військову допомогу Україні, ухвалених Конгресом у 2022 році



Загальний обсяг фінансування за першими двома законами на 2022 фінансовий рік склав 53,8 млрд. дол., за наступними двома законопроектами на 2023 фінансовий рік — 59,7 млрд. дол., загалом за чотирма законами на два фінансові роки – 2022-й та 2023-й – 113,5 млрд.дол.

Закон на захист української демократії за допомогою ленд-лізу сформульований таким чином, що він надає практично необмежені можливості щодо постачання військових ресурсів Україні залежно виключно від рішень президента США.

Сума у 113,5 млрд.дол. або близькі до неї цифри (110, 111, 112 млрд. дол.) часто наводяться як сума загальної військової допомоги Україні. Такі твердження неправильні. Чому?

• По-перше, цифра 113,5 млрд.дол. включає фінансування операцій, які безпосередньо не є допомогою Україні. Наприклад, такою допомогою не є асигнування за такими статтями, як: розміщення нових американських військ у Європі, поповнення американських військових запасів, ремонт та обладнання будівлі посольства США, надання продовольчої допомоги бідним країнам.

• По-друге, до цієї цифри входить не лише військова допомога Україні, а й гуманітарна та економічна допомога цій країні.

[Wednesday]

Наступна таблиця дає уявлення про те, як асигнування Конгресу США розподіляються за основними напрямами їх використання у перших чотирьох т.зв. "українських" законах Конгресу.

Таблиця 2. Асигнування Конгресу США на чотири так званіх «українські» закони (у мільярдах доларів США)



Як бачимо за даними таблиці 2, Конгрес виділив Україні на військову допомогу 10,7 млрд.дол. у 2022 фінансовому році та 12,6 млрд.дол. у 2023 фінансовому році. Усього Конгрес виділив 23,2 млрд.дол. на військову допомогу Україні протягом двох років, що становило трохи більше однієї п'ятої частини від загального обсягу фінансування за чотирма т.зв. українським законам.

На додаток до цих асигнувань, Конгрес збільшив існуючий ліміт президентських повноважень (PDA) зі 100 млн.дол. до 11 млрд. дол. у 2022 фінансовому році та 14,5 млрд.дол. у 2023 фінансовому році. Загальна сума лімітів PDA на два роки становила 25,5 млрд.дол.

Таким чином, потенційний обсяг військової допомоги США, який міг би бути наданий Україні, становив 21,7 млрд. дол. у 2022 фінансовому році та 27,1 млрд.дол. у 2023 фінансовому році.

[Wednesday]

Загалом потенційний обсяг військової допомоги США Україні за два роки – у 2022 та у 2023 фінансових роках (не рахуючи можливих поставок за ленд-лізом) – становить 48,7 млрд.дол. (див. Таблицю 3).

Трохи менше половини від цього обсягу допомоги (23,2 млрд. дол.) Конгрес запропонував направити двома основними каналами:
- Ініціатива сприяння безпеці України (USAI)
- Іноземне воєнне фінансування (FMF).

Трохи більше половини цього обсягу допомоги (25,5 млрд.дол.) Конгрес дозволив направити зі складів збройних сил США через канал президентських повноважень (PDA).

Таблиця 3. Сумарний потенційний обсяг військової допомоги США Україні різними каналами (у мільярдах доларів США)



Слід зазначити, що в той час, як Конгрес запропонував направляти військову допомогу Україні зі складів Збройних сил США, ці склади повинні поповнюватися за рахунок бюджету США. Надання військової допомоги Україні каналом PDA у розмірі 25,5 млрд.дол. має бути компенсовано замовленнями на виробництво нової зброї для збройних сил США у сумі 26,4 млрд.дол. (див. табл. 2).

[Wednesday]

Як адміністрація Байдена розпорядилася асигнуваннями та іншими рішеннями Конгресу про надання військової допомоги Україні

Як адміністрація Байдена використала потенційну військову допомогу на 48,7 млрд. дол., виділену Конгресом США протягом більш ніж 16 місяців повномасштабної російської агресії проти України станом на 1 липня 2023 року? Офіційні цифри уряду США допомагають це з'ясувати.

Президентське повноваження з надання військової допомоги (PDA)

Президентські повноваження (Presidential Drawdown Authority, PDA) - це канал надання військової допомоги, що знаходиться виключно в руках президента, що дозволяє здійснювати передачу озброєнь та військової техніки зі складів збройних сил США. Цим каналом з 24 лютого 2022 року до 1 липня 2023 року адміністрація Байдена направила Україні 39 пакетів допомоги на загальну суму 22,3 млрд.дол.



20 червня 2023 року заступник прес-секретаря Пентагону Сабріна Сінгх заявила про виявлені невідповідності в оцінках військових матеріалів, спрямованих в Україну каналом PDA. Під час прес-конференції Сінгх, зокрема, повідомила:

"Після заяв, зроблених на початку цього року, в ході регулярної перевірки, що проводилася в Міністерстві Оборони щодо виконання нами президентських повноважень щодо надання військової допомоги Україні, ми виявили невідповідності у вартісній оцінці поставок для України. У значній кількості випадків служби застосовували відновлювальну вартість, а не чисту балансову вартість, тим самим завищуючи вартість військової допомоги, взятої зі складів США та поставленої в Україну. Як тільки ми виявили цю неправильну оцінку [так в оригіналі], фінансовий контролер 31 березня перевидав інструкції, які роз'яснюють, як оцінювати військову допомогу відповідно до положення про управління фінансами та політикою міністерства оборони США, щоб забезпечити використання найточніших методів обліку".

Сінгх поінформувала, що оцінки військової допомоги були помилковими (завищеними): на 2,6 млрд. дол. у 2022 фінансовому році та на 3,6 млрд.дол. у 2023 фінансовому році.

Таким чином, балансова вартість військової допомоги, поставленої Україні каналом PDA, насправді склала 6,4 млрд.дол. 2022 фінансового року, 9,7 млрд.дол. у 2023 фінансовому році та 16,1 млрд.дол. загалом за два роки.

[Wednesday]

Ініціатива сприяння безпеці України (USAI)

На відміну від каналу PDA, в рамках якого військова допомога постачається з існуючих запасів міністерства оборони США, USAI дозволяє федеральному уряду укладати контракти із приватним сектором на виробництво зброї, спорядження та боєприпасів для України.

З 24 лютого 2022 р. до 1 липня 2023 р. Конгрес виділив по каналу USAI 18,6 млрд.дол. У його рамках адміністрація Байдена санкціонувала проведення 14 траншів на загальну суму 16,7 млрд. дол., що становило майже 90% від асигнувань Конгресу. З цього обсягу Пентагон розмістив замовлення виробництва обладнання лише на 5,6 млрд.дол., що становить трохи менше 30% від бюджетних асигнувань. Оборонні матеріали, вироблені за цими замовленнями та фізично доставлені на територію України, становили 950 млн.дол., або лише 5% від бюджетних асигнувань Конгресу.



Дозволи на виробництво та закупівлю військових матеріалів на суму 1,9 млрд.дол. адміністрацією ще не видано, а контракти на суму 11,0 млрд. дол., вже схвалені адміністрацією, ще не розміщені міністерством оборони серед виробників.

Наступна таблиця дає уявлення про надання військової допомоги через канал USAI.

Таблиця 4. Військова допомога США Україні по каналу USAI у 2022 та 2023 фінансових роках (У мільярдах доларів США)

[Wednesday]

Іноземне військове фінансування (FMF)

По каналу FMF надаються гранти та кредити, які допомагають реципієнтам купувати військову техніку США. Україною канал FMF був використаний для закупівель протитанкових ракет Javelin та патрульних катерів Mark VI.

Станом на 1 липня 2023 року Пентагон повідомив про довгострокові інвестиції для надання військової допомоги Україні цим каналом у розмірі 2,7 млрд.дол.

Закон про захист української демократії за допомогою ленд-лізу 2022 року

Закон про ленд-ліз для України був ухвалений Конгресом США у квітні 2022 року: Сенатом – одноголосно, Палатою представників – 417 голосами проти 10. Він був підписаний президентом Байденом 9 травня 2022 року. Станом на 1 липня 2023 року адміністрація Байдена жодним чином не використовувала канал ленд-лізу.

[Wednesday]

Доставка військової допомоги США на територію України

За твердженнями державного департаменту США, допомога каналом PDA надходить в Україну «протягом кількох днів або навіть годин після її затвердження». Внаслідок того, що відвантаження більшої частини військових матеріалів зі складів збройних сил США відбувається у відносно короткі терміни (іноді протягом декількох днів), можна припустити, що обсяг військової допомоги, санкціонованої до надання через канал PDA, практично збігається з її фактичними поставками, тобто становить приблизно 16,1 млрд. дол.

З контрактів, розміщених Пентагоном через USAI на 5,6 млрд. дол., фактична допомога, доставлена на територію України, становила 950 млн. дол.

Таким чином, підтверджений обсяг військової допомоги США, фізично доставленої на територію України з 24 лютого 2022 року до 1 липня 2023 року в рамках PDA та USAI, становить 17,1 млрд.дол.

Таблиця 5. Військова допомога США, доставлена на територію України у 2022 та 2023 роках (у мільярдах доларів США)



Питома вага фактично використовуваних лімітів PDA (63,3%) належить до сумарного обсягу допомоги протягом 2022 та 2023 фінансових років. Оскільки ліміт PDA встановлюється лише на окремий фінансовий рік (наприклад, на 2022 рік), невикористана в межах лімітів допомога не переноситься на наступні періоди. Тому коректніше розглядати надання військової допомоги каналом PDA окремо для кожного фінансового року.

Таблиця 6. Військова допомога США, доставлена в Україну по каналу PDA у 2022 та 2023 фінансових роках (у мільярдах доларів США)



З ліміту PDA в 11,0 млрд. дол., встановленого Конгресом на 2022 фінансовий рік, адміністрація Байдена доставила в Україну військову допомогу на суму 6,4 млрд. дол. Оскільки дія ліміту PDA на 2022 фінансовий рік закінчилася 30 вересня 2022 року, то військову допомогу вартістю 4,6 млрд. дол., постачання якої було передбачено Конгресом, так і не було доставлено до України.

З ліміту PDA у 14,5 млрд доларів, встановленого Конгресом на 2023 фінансовий рік, адміністрація Байдена доставила в Україну військову допомогу на суму 9,7 млрд.дол. Станом на 1 липня 2023 року резерв постачання військової допомоги Україні каналом PDA до кінця 2023 фінансового року становить 4,8 млрд.дол.

Середньомісячні поставки військової допомоги США Україні у 2022 та 2023 фінансових роках

Наступна таблиця дає уявлення про середньомісячні обсяги військової допомоги США Україні за роками.

Таблиця 7. Середньомісячна військова допомога США (у мільярдах доларів США)



Із сукупних обсягів асигнувань та лімітів військової допомоги Україні, встановлених Конгресом, у 2022 фінансовому році адміністрація Байдена доставила на територію України лише 29,6% військової допомоги, у 2023 фінансовому році – лише 39,3% такої допомоги.

[Wednesday]

Історичне співставлення військової допомоги США Україні

З 24 лютого 2022 року до 1 липня 2023 року військова допомога США, доставлена на територію України, склала 17,1 млрд.дол., що у перерахунку на рік дорівнює 12,7 млрд.дол. Це набагато менше від середньорічних обсягів військової допомоги США тодішнім союзникам США під час Другої світової війни.

Таблиця 8. Середньорічна військова допомога США союзникам у Другій світовій війні (1941-1945), а також Україні на нинішній стадії російсько-української війни (2022-2023) (у мільярдах доларів США у цінах 2022 року)



Таким чином, військова допомога США, доставлена на територію України у перерахунку на рік (12,7 млрд.дол.), склала одну сьому частину від військової допомоги США Великобританії (88,4 млрд.дол.), одну третину від поставок США в СРСР (37,9 млрд. дол.) і трохи більше половини сприяння США Франції (21,2 млрд. дол.) під час Другої світової війни.

[Wednesday]

Співставлення військової допомоги США Україні у порівнянні з іншими країнами

Дані про військову допомогу США зарубіжним країнам у 1947-2019 роках у постійних цінах, опубліковані держдепартаментом США, додаткове світло проливають на місце України серед реципієнтів американської військової допомоги.

Таблиця 9. Найбільші отримувачі загальних обсягів військової допомоги США у 1947-2019 роках (у мільярдах доларів США в цінах 2022 р.)



Із загальним обсягом військової допомоги, отриманої від США в період з 1992 по 2019 рік, у розмірі 3,1 млрд.дол., тобто. у 64 рази менше від того, що отримав у 1947-2019 роках лідер цього списку Ізраїль, Україна посіла 36-е місце серед найбільших отримувачів такої допомоги за повоєнний час.



Загалом з 1992 року по 1 липня 2023 року Україна отримала від США загальної військової допомоги на суму 21,1 млрд.дол. (4,0 млрд. дол. у 1992-2021 роках та 17,1 млрд. дол. у 2022-2023 роках).

Порівняльних даних щодо всіх одержувачів військової допомоги США у 2020-2023 роках наразі немає. Якщо припустити, що за останні три з половиною роки (з 1 січня 2020 р. до 1 липня 2023 р.) у тенденціях надання військової допомоги США для інших її одержувачів не відбулося радикальних змін, то Україна з військовою допомогою США у розмірі 21,1 млрд. дол. тепер швидше за все знаходиться на 12-му місці у списку її реципієнтів – після Тайваню та Італії та перед Пакистаном та Йорданією.

Оскільки військова допомога надається США з урахуванням мінливої геополітичної обстановки, а також під впливом зовнішньополітичних пріоритетів уряду США, коректніше було б порівнювати середньорічні обсяги наданої допомоги в періоди найбільш інтенсивної американської підтримки різних її одержувачів.

Таблиця 10. Найбільші отримувачі середньорічної військової допомоги США у періоди інтенсивної американської підтримки (у мільярдах доларів США у цінах 2022 р.)



За величиною середньорічних постачань військової допомоги в період інтенсивної американської підтримки Україна, яка отримувала від США щорічно в середньому по 661 млн.дол. у 1992-2023 роках, посіла 18-е місце у списку найбільших реципієнтів військової допомоги США після Другої світової війни – слідом за Грецією та Великобританією та перед Лаосом та Камбоджею.



Ще одним можливим підходом є зіставлення масштабів військової допомоги США Україні протягом двох років широкомасштабної російської агресії 2022-2023 років (в розрахунку в середньому на рік) із найбільшими постачаннями річної військової допомоги з боку США її іншим отримувачам.


Таблиця 11. Найбільші одержувачі річної військової допомоги США (у мільярдах доларів США у цінах 2022 р.)



За величиною річної військової допомоги від США Україна з $11,1 млрд. дол. у 2022 році посіла 9-е місце у списку найбільших одержувачів такої підтримки (після Франції у 1951 році та перед Південним В'єтнамом у 1971 році). Із $6,0 млрд.дол. у перші 6 місяців 2023 року вона посідає 22-е місце у цьому списку (після Афганістану у 2014 році та перед Польщею у 2003 році).

[Wednesday]

Висновки

Коректне уявлення про розміри військової допомоги США Україні протягом останніх більш ніж 16 місяців широкомасштабної російської агресії проти України дають п'ять головних (трохи округлених) цифр: 49 — 40 — 17 — 6 — 0.

Станом на 1 липня 2023 р.:

– Конгрес США виділив бюджетних асигнувань на військову допомогу Україні близько 49 млрд. дол.;

– із цієї суми адміністрація Байдена санкціонувала надання військової допомоги у розмірі 40 млрд.дол.;

– із цього обсягу адміністрація Байдена доставила на територію України військову допомогу на суму 17 млрд.дол.;

– Пентагон уклав контракти з виробниками на виробництво у наступні місяці та роки оборонної продукції для України на суму 6 млрд.дол.;

– згідно із Законом про ленд-ліз адміністрація Байдена надала Україні військову допомогу на 0 доларів і 0 центів.

Незважаючи на численні публічні заяви, адміністрація Байдена значно відстає від Конгресу США у справі надання практичної допомоги Україні в її обороні від російської агресії. Крім того, адміністрація повністю відмовилася від надання Україні великомасштабної військової допомоги каналом ленд-лізу.